Адвокат Олег Сухов специально для IRN.RU анализирует положения 43-ФЗ

На прошлой неделе журналистам напомнили, что быстрое развитие присоединенных к столице территорий оказалось возможно во многом благодаря особым правоотношениям, позволяющим властям без задержки изымать земли под необходимое строительство (см. «Новая Москва: транспортная доступность и цены на жилье» и «Доступные новостройки в Новой Москве»). Частных землевладельцев участники пресс-конференции попросили не беспокоиться: основная доля изъятых земель была свободна и принадлежала корпорациям. «Сейчас проектирование дорог и инженерных коммуникаций предусматривается по свободным от застройки земельным участкам. На Калужском шоссе под изъятие предусматривается всего три жилых частных дома. Их снос будет компенсирован по рыночной стоимости», –­ сказал журналистам руководитель департамента развития новых территорий города Москвы Владимир Жидкин. Аналитический центр «Индикаторы рынка недвижимости IRN.RU» тем не менее счел ситуацию, подпадающую под действие закона 43-ФЗ (вступившего в силу год назад), заслуживающей более глубокого анализа и попросил прокомментировать ее президента «Гильдии юристов рынка недвижимости» адвоката Олега Сухова. Его статью по этому поводу www.irn.ru публикует ниже.

5 апреля 2013 года президент России подписал федеральный закон № 43-ФЗ с очень длинным, но емким названием: «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этот закон вполне мог бы остаться незамеченным в ряду других нормативных актов и заинтересовать разве что профессиональных юристов, если бы не одно но… ФЗ № 43 внес изменения в порядок изъятия земель для строительства Новой Москвы, а потому сразу привлек внимание широкой общественности и вызвал целый ряд вопросов.


Сокращение сроков и резервирование земель в интересах инвесторов
Какие же глобальные изменения принес нам данный нормативный акт?

Ахиллесовой пятой любой российской стройки является процедура согласования проектной документации, а также получение всевозможных разрешений. Дело доходит до того, что министерства и ведомства, ответственные за строительство объектов федерального значения, долгое время не могут согласовать те или иные бумаги у коллег из государственных и муниципальных органов. Понятно, что для чиновников это не является большой проблемой: время идет, а зарплаты им выплачиваются. Только вот частные (а особенно западные) инвесторы не любят долго ждать. Помучившись пару-тройку месяцев, они просто пожмут плечами и вложат деньги в китайские или гонконгские проекты. Чтобы этого не допустить, законодатель установил срок рассмотрения документации по планировке территории не более чем 30 дней. Кроме того, федеральный закон разрешил в случае необходимости резервировать земли под объекты вообще без документов территориального планирования, дабы инвестор был гарантированно уверен хотя бы в наличии земли для строительства. Данная возможность, кстати, противоречит статье 9 Градостроительного кодекса, которая прямо запрещает изымать землю без документов территориального планирования. Впрочем, эта же статья допускает изъятие в случаях, «предусмотренных федеральными законами». Правовая формальность все-таки соблюдается.


Массовое изъятие земель – новшество российского законодательства
Закон ФЗ-43 вводит новеллу или новшество в институт изъятия земель. Если ГК РФ и Земельный кодекс России предусматривают отдельное изъятие земельного участка у конкретного собственника, то статья 8 нового закона вводит понятие процедуры «выявления лиц, чьи земляные участки должны быть изъяты для строительства».

Иными словами, теперь допускается массовое изъятие земель. Порядок выявления достаточно прост: исполнительная власть не менее чем за два месяца до решения об изъятии запрашивает УФРС о зарегистрированных правах на земельные участки. Если Росреестр не может предоставить эти сведения, то чиновники направляют запросы в архивы государственных и муниципальных органов, а также в федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные и третейские суды о предоставлении заверенных копий судебных решений с признанием права собственности на земли и строения. Таким образом, ответственный орган исполнительной власти пытается получить информацию о возможных владельцах недвижимости из всех возможных источников.

Одновременно с этим в СМИ и на сайте органа государственной власти города Москвы публикуются сообщения о планируемых изъятиях. Предполагается, что этого будет вполне достаточно, дабы собственники узнали о предстоящем изъятии. Данная процедура, на наш взгляд, полностью противоречит как действующему законодательству, так и обычаям делового оборота. Ведь статья 279 ГК РФ предусматривает только письменное уведомление владельца земли об изъятии. Здесь следует отметить, что в России надлежащим письменным уведомлением является такое уведомление, за которое у адресата берут расписку. Иными словами, документ доставляется собственнику заказным письмом либо передается лично в руки. Все иные способы извещения наши суды признают ненадлежащими. А вот ФЗ № 43 считает надлежащей формой письменного уведомления публикацию в центральном периодическом издании. Но это же полная профанация!

В соответствии с этим законом сведения об изъятии публикуются только на страницах официального печатного органа правительства Москвы, а также на его сайте в интернете. Ну и все ли обыватели (особенно живущие в сельской местности) читают это издание и посещают сайт? Вряд ли. Так что существует реальная опасность, что многие граждане вплоть до момента изъятия будут в неведении о решении властей и просто не смогут защитить свои права. Им банально не хватит на это времени.

Если каким-то образом гражданин все-таки узнает об изъятии, то он обязан направить в орган власти заявление об учете своих прав. И заметьте, все эти действия происходят в рамках минимальных и жестких сроков, установленных законом. Так что, с одной стороны, ФЗ № 43 наносит удар по волоките и бюрократизму чиновников, что не может не радовать, а вот с другой… С другой – резко ограничивает в правах собственников участков и фактически лишает их возможности отстаивать свои интересы.


Решение без регистрации
Решение государственного органа об изъятии земельного участка регистрируется в ЕГРП. Такое требование предусматривается п. 4. ст. 279 ГК РФ. Так было всегда и есть на территории России. А если в едином реестре нет сведений о праве собственности на конкретную землю, то решение вообще нельзя зарегистрировать без согласия собственника.

Этот вариант развития событий очень даже возможен, если право на участок возникло до вступления в силу «Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Именно поэтому, кстати, очень часто затягивается и сам срок изъятия. Хозяева земли «упираются», не внемлют доводам чиновников, дело уходит в суд и может длиться месяцами. Новый закон очень «технично», как говорят спортсмены, обошел это проблему и тем самым опять же вошел в противоречие с 279-й статьей ГК РФ.

В соответствии со ст. 9 ФЗ № 43 исполнительный орган имеет право вообще не регистрировать решение об изъятии, если в ЕГРП нет сведений о праве на участок. Как говорится, нет сведений – нет проблем. Теперь такой собственник может спорить до хрипоты и даже пойти в суд, но это уже не поможет ему.


Сроки обжалования решения об изъятии
По закону владелец участка может обжаловать решение об изъятии в течение двух месяцев со дня его принятия. Много это или мало? С какой стороны посмотреть. Если со стороны государства, заинтересованного в строительстве, – много, а если встать на точку зрения хозяина земли – мало. Особенно если у владельца участка есть какие-то проблемы с документами или он не поставил землю на кадастровый учет, что встречается сплошь и рядом.

И вот пока собственник будет приводить в порядок документы, ходить по инстанциям – срок обжалования пройдет. На это и рассчитан новый закон. А подавать исковое заявление без полного пакета документов не имеет смысла: суды верят только доказательствам, а не голословным утверждениям.


Порядок изъятия земель, или кому во благо скорость принятия решений
Если говорить о самом изъятии, то оно в принципе не отличается от общего порядка, который прописан в Земельном кодексе, и совершается путем выкупа, перераспределения земельных участков, а также прекращения прав на имущество и возмещения убытков (для несобственников). Впрочем, есть и отличия. Так, перераспределение участков может пройти без решения об изъятии при наличии согласия со стороны собственника. Кроме того, закон резко сокращает сроки направления уведомления об изъятии. Например, орган исполнительной власти обязан уведомить хозяина земли об ее изъятии не позднее чем за пять месяцев, а не за год, как этого требует п. 3 ст. 279 ГК РФ.

Приняв решение об изъятии, уполномоченный орган направляет собственнику проект соглашения на условиях государства (муниципалитета) не ранее чем через два месяца со дня принятия соответствующего решения. Часть 3 ст. 10 закона № 43-ФЗ предусматривает возможность провести переговоры между собственником земли и органом, уполномоченным на ее изъятие. Важно также отметить, что соглашение между собственником и государством не подлежит государственной регистрации.

Если в течение трех месяцев со дня направления соглашения об изъятии стороны не подпишут документ, то орган исполнительной власти направляет в суд заявление о принудительном изъятии.

Закон особо указывает, что принудительное прекращение прав на недвижимость допускается только на основании решения суда и после возмещения рыночной стоимости изъятого имущества и (или) убытков, причиненных его изъятием. Поэтому разговоры о том, что строительная техника прибудет на участок хозяина еще до судебного решения, в общем-то, беспочвенны. Формальности будут соблюдены. Чего уж там. Тут дело в другом.

Достаточно вспомнить сочинские стройки. В то время когда на олимпийских объектах уже появились первые спортсмены, бывшие собственники земель все еще обивали пороги судов, добиваясь компенсаций и справедливой цены. Думается, что подобное ждет и Новую Москву.


Обременения и права пользования объектами недвижимости на изымаемых землях
Пункт 18 статьи 10 закона 43-ФЗ заставит глубоко задуматься уже не только собственников, но также арендаторов, пользователей и залогодержателей объектов, расположенных на изымаемых землях. Недолго думая, законодатель ввел правила, которые в принципе противоречат сложившейся практике. О чем речь? А вот о чем. Как только Российская Федерация или Москва получат право собственности на земли, то с этого дня залог, аренда, а также иные права пользования объектами, расположенными на участках, прекращаются. Иными словами пользователи, залогодержатели и арендаторы лишаются всех своих прав с момента перехода земли к государству. Эта новелла ФЗ № 43 целиком и полностью противоречит, например, ст. ст. 353, 617 ГК РФ, которые особенно подчеркивают незыблемость интересов залогодержателей и арендаторов при смене собственника. Однако по этому закону они лишаются своих прав. Причем лишаются бесплатно. Так что банки, арендаторы, садоводы, огородники и прочие заинтересованные категории хозяйствующих субъектов и граждан могут уже сейчас подыскивать новые объекты в других местах Московской области и не рассчитывать на компенсации.


Сервитут, или ограничение прав собственников
Статья 274 ГК РФ определяет сервитут как ограничение прав пользования чужим земельным участком. Сервитут устанавливается как на основании соглашения сторон, так и в судебном порядке. Закон же 43-ФЗ детально описывает административный порядок установления сервитута. Нормативный акт существенно расширяет перечень ситуаций для принятия данного статуса по сравнению со статьей 23 Земельного кодекса РФ. Органы власти вправе строить на чужой земле здания и сооружения, прокладывать коммуникации, перегонять и хранить строительную технику.

Государство как обладатель сервитута имеет свободный доступ на земельный участок, хочет этого собственник или нет. При этом органы власти могут как согласовать доступ, так и появиться на участке в явочном порядке, предварительно уведомив об этом хозяина. Подрядчики и строители, нанятые государством, вправе доставлять на участок и вывозить с него технику, инструменты, материалы, строить объекты, ремонтировать, эксплуатировать, консервировать и сносить сооружения, рыть канавы и траншеи, короче, проводить все необходимые работы, вплоть до того, что вырубить все лесные насаждения.

Все это делается для того, чтобы проложить коммуникации, без которых жизнь в Новой Москве просто невозможна. При этом нормы закона позволяют государству проводить работы без уплаты хозяину участка денежного вознаграждения. Но не это главное на самом деле. Гораздо важнее то, что при наличии коммуникаций и государственного сервитута стоимость земли резко снизится. Почему? Все очень просто. Дело в том, что все инженерные сооружения рано или поздно приходят в негодность, а потому минимум раз в десять лет (а то и чаще) собственник земли будет лицезреть проезжающую через участок разнообразную строительную и землеройную технику: краны, экскаваторы, тракторы, компрессоры. Соответственно, построить капитальное здание, гараж или даже разбить сад на этой земле – проблематично. Поэтому такой участок всегда ценится дешево либо вообще забрасывается собственником. Особенно если по нему (по участку, понятно) вообще проложены какие-либо коммуникации.


Несколько слов о законе в целом
Следует честно признать, что его принятие явилось реакцией государства на кризис в разрешительной системе в сфере строительства. Волокита и бюрократия так затягивают согласование, что законодатель вынужден установить предельно сжатые сроки для принятия решений. Но это еще полбеды. Как-то вот так получилось, что наше либеральное законодательство оказалось своеобразным препятствием на пути инвестиций и развития.

Не секрет, что иностранные инвесторы чрезвычайно недовольны, например, сроками рассмотрения дел в российских судах, считают их излишне большими. Зарубежные партнеры приводят в качестве примера для подражания тот же Китай, где многие вопросы решаются вообще в административном порядке, а судебные акты об изъятии принимаются в течение одного дня. Или хотя бы США. Сроки там тоже различны, но в штате Вашингтон, например, собственники земли уведомляются об изъятии вообще только за 10 дней до направления соответствующего ходатайства в суд. Поэтому и в Азии, и на Западе дела об изъятии не могут длиться месяцами, как в России.

Но даже не об этом речь. Уже всем давно известно, что наша судебная система и многие отрасли законодательства нуждаются в серьезном реформировании. Однако ФЗ № 43 в этом случае является скорее временной полумерой, чем полноценным лекарством. Не продуманный до конца, ограниченный в действии территорией Москвы и Московской области, существенно нарушающий права пользователей и собственников, вступающий в серьезные противоречия с действующими нормами, этот закон не может служить основой для фундаментальных изменений. Задача его проста и понятна – помочь построить Новую Москву и кануть в Лету. Кстати, именно поэтому мы не советуем придавать большое значение судебной практике, которая появится в результате действия данного закона. Ведь она станет обслуживать «сиюмоментные» интересы государства до 2020 года и вряд ли будет приниматься во внимание за пределами Московского региона.